Las migraciones forzadas por el medio ambiente en el marco de la política europea – Atalayar
«Utiliza tu propia propiedad de manera que no perjudiques la de otro». Esta máxima, relativa a una limitación de la soberanía de los Estados, incorpora un principio cardinal consagrado tanto en los sistemas de derecho civil como en los de derecho anglosajón y, más ampliamente, en el derecho internacional consuetudinario. Esta limitación, también llamada «principio de buena vecindad» en el derecho internacional del medio ambiente, se aplica a las actividades dentro del territorio de un Estado que pueden perjudicar a otros Estados. El principio impone a los Estados dos tipos de obligaciones erga omnes: la primera es la obligación positiva de diligencia debida (comportarse como un bonus paterfamilias en derecho romano), la segunda es una obligación negativa de no causar daños ambientales, o como lo llamaría John Stuart Mill: el «principio del daño». Una responsabilidad ex delicto surgiría como consecuencia jurídica en el caso de un daño medioambiental transfronterizo, como el cambio climático. Podríamos preguntarnos entonces hasta qué punto los individuos y las instituciones deben ser considerados responsables del cambio climático y sus consecuencias, entre ellas la migración. Un enfoque razonable sería en la medida en que hayan contribuido causalmente al problema. Sin embargo, la responsabilidad retrospectiva a veces excusa las acciones de los agentes que no fueron totalmente voluntarias, como ya argumentó Aristóteles en su Ἠθικὰ Νικομάχεια.
La concienciación de la opinión pública sobre la actividad humana como impulsora del cambio climático, siendo esta última el principal factor que contribuye al cambio medioambiental in lato sensu, se remonta a la década de los ochenta. En 1988, el científico de la NASA James Hansen prestó testimonio ante el Congreso, alertando del peligro del calentamiento global. Como resultado, los medios de comunicación y el público comenzaron a prestar más atención a las causas y efectos del cambio climático. El año siguiente (1989), las Naciones Unidas crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). A partir de estos momentos, podríamos considerar a algunos actores como responsables de la migración climática, especialmente los países más desarrollados (PMD). Esto se debe a que sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), en su mayor parte atribuibles a la industrialización pasada y presente, están alterando el equilibrio energético del sistema climático, lo que provoca una serie de desastres naturales que se producen mayoritariamente en los países menos desarrollados (PmD). Ante la ocurrencia de estas catástrofes naturales, se prevé que sea inevitable la migración inducida por el clima como estrategia de adaptación.
Con el aumento de la temperatura del planeta, también aumenta la probabilidad de que los países europeos se enfrenten a una oleada masiva de migrantes climáticos. Según estimaciones recientes del Banco Mundial (Groundswell, 2021), el cambio climático podría causar 216 millones de migrantes climáticos para 2050 si no se toman más medidas. Sin embargo, el informe también afirma que la migración climática podría reducirse en casi un 60-80% si los gobiernos redujeran cuanto antes sus emisiones de efecto invernadero y crearan planes de desarrollo resilientes e inclusivos para cada fase de la migración climática con el fin de garantizar una adaptación positiva. A pesar de estas predicciones y de la difusión de la conciencia de que el cambio climático influye significativamente en los patrones de migración, los «migrantes climáticos» no cumplen con la definición legal de «refugiado» establecida por la Convención de Refugiados de 1951 (ACNUR 1951) y su Protocolo de 1967, y por lo tanto no tienen derecho a recibir protección internacional.
Europa es el tercer mayor emisor de GEI. Si queremos llevar a cabo una comprobación de la idoneidad del acervo europeo en materia de migración legal, podrían aplicarse algunos mecanismos complementarios de los actuales instrumentos políticos de la UE para abordar los retos que plantea la migración inducida por el medio ambiente. Con el Consejo de la UE celebrado en Tampere en 1999, se extendió la creencia de que una política de inmigración satisfactoria requería la actuación de las dimensiones de política interior y exterior. Como resultado, la UE comenzó a desarrollar la llamada «dimensión externa de la cooperación en materia de inmigración y asilo» para gestionar la migración mediante la cooperación con los terceros países de origen o de tránsito y un conjunto de leyes internas («dimensión interna») para los nacionales de terceros países.
La política exterior de migración y asilo de la UE se inscribe en el marco general del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGM), lanzado por la Comisión en 2011. Sin embargo, según este marco, la cuestión se delega en el ámbito local de los países afectados a través, sobre todo, de medidas de cooperación al desarrollo y asistencia humanitaria, que pueden considerarse de carácter «paliativo», ya que no abordan las raíces de la migración climática. Las medidas externas más importantes que podrían aplicarse a la migración inducida por el clima son la Asociación de Movilidad, el Programa de Desarrollo y Protección Regional y la política de desarrollo y ayuda humanitaria de la UE.
Medidas a adoptar
En cuanto a la dimensión interna, encontramos en el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) la protección subsidiaria y temporal contenidas, respectivamente, en la Directiva de Calificación y la Directiva de Protección Temporal. Otras medidas que podrían aplicarse están previstas en la Directiva de Retorno, en las normas de inmigración laboral y en la legislación de algunos Estados miembros (EM).
La Directiva sobre los requisitos (2004/83/CE), relativa a la protección subsidiaria, garantiza que los Estados miembros apliquen los mismos criterios a la hora de identificar a los nacionales de terceros países (NTP) o a los apátridas como refugiados o como personas que necesitan protección internacional. Existe la posibilidad de que el artículo 15 (b) de la Directiva incluya el caso de la protección subsidiaria para los migrantes climáticos, ya que establece que las personas que pueden recibir protección son también las que sufren «trato inhumano o degradante». Entre los obstáculos a la aplicación del artículo 15(b) de la Directiva de Calificación, está el hecho de que sólo se aplica a las personas que ya están presentes en los Estados miembros de la UE, en sus fronteras o en sus aguas territoriales. Así, es muy probable que los migrantes climáticos tengan que recurrir a medios irregulares para acceder o permanecer en los territorios de la UE. Además, las personas que obtuvieron protección subsidiaria tras una catástrofe medioambiental podrían perderla en caso de que la situación se aliviara en el país de origen.
La Directiva de Protección Temporal (Directiva 2001/55/CE) se estableció para dar una respuesta concreta y urgente a la afluencia masiva de personas desplazadas a raíz de los conflictos en la antigua Yugoslavia y Kosovo durante la segunda mitad de la década de los 90, tal y como el Instituto Internacional IFIMES (entre otros) estuvo informando ampliamente en las últimas décadas. Mientras que la Directiva de Calificación sólo concede protección a los casos citados en una lista exhaustiva, la estipulación del artículo 2 (c) ii de la Protección Temporal puede interpretarse de forma más amplia para incluir a las personas desplazadas por motivos medioambientales, ya que se aplica también a «las personas que corren un grave riesgo de sufrir violaciones sistemáticas o generalizadas de sus derechos humanos o que han sido víctimas de ellas». Sin embargo, esta Directiva también tiene algunas limitaciones. Según su artículo 1, la protección sólo es aplicable en caso de afluencia masiva, y la Directiva no proporciona un mecanismo de protección bien definido, sino que deja un amplio margen de maniobra a los Estados miembros; sólo se establece que éstos deben ofrecer permisos de residencia durante toda la duración de la protección y reducir los trámites al mínimo debido a la situación de urgencia (artículo 8.3). Además, hasta que el Consejo tenga que establecer si existe o no una afluencia masiva de desplazados por mayoría cualificada tras una propuesta de la Comisión (Art.5), la adopción del mecanismo apenas se utilizará, como ya nos demostró el caso de los intentos fallidos de invocar la aplicación a personas procedentes en masa de Libia (2011), Túnez (2011), Ucrania (2014) y Siria (desde 2011). La falta de activación de este mecanismo incluso en el contexto de la Primavera Árabe y de la guerra civil siria, su larga duración y el extenuante proceso político necesario, hacen aún más improbable su aplicación con respecto a los desplazados medioambientales.
En caso de ausencia de protección internacional, el artículo 2 o 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) podría aún impulsar la disposición de no devolución consagrada en la Directiva de Retorno (RD UE 2008/115/CE). Esta Directiva define las normas y procedimientos comunes que los Estados miembros deben aplicar para el retorno de los inmigrantes ilegales. Según el artículo 5, al aplicar la Directiva, los EM respetarán el principio de no devolución y, según el artículo 9.1, aplazarán la expulsión en caso de que ésta viole el principio. Si una catástrofe natural asola un país, los EM podrían aplicar entonces el principio de no devolución.
También podrían aplicar el de migración laboral para reducir los desplazamientos. Sin embargo, la «Directiva de la tarjeta azul» de 2009 sólo cubre a los empleados altamente cualificados con un umbral salarial relevante. Por otra parte, la «Directiva sobre trabajadores migrantes estacionales», adoptada en 2014, podría utilizarse como estrategia de adaptación, pero aún así carece de las suficientes garantías de derechos humanos necesarias. Además, el Derecho primario (TFUE) deja a los Estados miembros el derecho de controlar el número de trabajadores que pueden ser admitidos en sus mercados de trabajo. Por lo tanto, que un migrante climático pueda hacer uso de la migración laboral como mecanismo de adaptación para escapar de la degradación medioambiental en el país de origen depende en gran medida de cada gobierno nacional de la UE.
A nivel de los Estados miembros, sólo Italia, Suecia y, en algunos aspectos, Finlandia, fueron más allá de las obligaciones exigidas por la legislación comunitaria e internacional. Se dotaron de un estatuto de protección específico relacionado con el cambio climático y las catástrofes naturales para los nacionales de terceros países que no pueden optar al estatuto de refugiado o al de protección subsidiaria. Sin embargo, las disposiciones de Finlandia y Suecia fueron finalmente derogadas temporalmente tras los enormes flujos migratorios de 2015-16.
Hasta ahora, el enfoque político de la Unión Europea ante el fenómeno de la migración climática parecía ser más reactivo que proactivo. Tras revisar el actual statu quo del marco jurídico europeo, podemos afirmar que se caracteriza por un impasse legal en la protección de los migrantes climáticos.
Actualmente, en el acervo europeo, no existe ningún instrumento específico aplicable a la especie de la migración climática. También falta la consideración de «justicia climática». Una posible razón podría ser que se ha dado prioridad a la dimensión exterior de la política migratoria de la UE en forma de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria. Dado que es poco probable que los migrantes climáticos reciban protección en virtud de la Convención de Ginebra a nivel internacional, la UE debería empezar a actuar de forma autónoma. En un principio, podría crear un régimen de protección complementario más coherente y utilizar los ya desarrollados por sus Estados miembros (especialmente Italia, Suecia y Finlandia) como muestra. Además, el Tratado de Lisboa da las bases necesarias para revisar la política de asilo e inmigración, lo que podría incluir una normativa ad hoc para las personas dispersas por el medio ambiente.
Anna Lia Maria Soddu, de la Columbia Graduate School of Arts and Sciences (GSAS), de Estados Unidos. Estuvo vinculada formalmente a la Universidad Bocconi de Italia como analista de datos de investigación.
IFIMES – Instituto Internacional de Estudios sobre Oriente Medio y los Balcanes, con sede en Liubliana, Eslovenia, tiene estatus consultivo especial en el ECOSOC/ONU, Nueva York, desde 2018.