Romper la inercia: algunas reflexiones a 30 años de Ley de Inversiones Mineras
Se cumplieron 30 aos la sancin de la Ley de Inversiones Mineras (LIM). Una ley que prometi 30 aos de estabilidad fiscal, cambiaria y aduanera para cada nuevo proyecto que decidiera invertir en el pas. Mirada a la distancia, una promesa casi imposible de cumplir, en un pas que ciertamente no ha gozado de estabilidad en los ltimos 30 aos. Una ley melliza de un Acuerdo Federal Minero que cosech 23 firmas en 1993.
Su 30 aniversario llega en un ao con el Congreso Nacional casi paralizado. La efemride es una buena oportunidad para hacernos algunas preguntas: cunto podemos pedirle a una ley? Podemos mejorarla a la luz de 30 aos de un funcionamiento precario, aprendizajes cruzados y jurisprudencia? Reflexionemos sobre qu nos trajo hasta ac y detengmonos en cinco puntos para debatir el rgimen promocional hacia adelante.
Vamos por partes. La creacin de un rgimen especial de promocin de la actividad minera en los aos 90 tuvo como objetivo principal radicar inversiones para el desarrollo de proyectos de mediana y gran escala con la introduccin de tecnologa, servicios y bienes de capital. Hasta ese momento, tales proyectos no se haban materializado en el pas. A pesar del potencial geolgico que empezaba a florecer -El Pachn fue descubierto en 1964- la actividad tena baja escala, casi no exportaba y estaba escasamente mecanizada; adems, la demanda domstica, pequea y voltil, tornaba poco sostenibles a las operaciones de metales base y minerales industriales. La minera metalfera brillaba por su ausencia.
El propio nombre del rgimen (LIM) da cuenta de su principal objetivo y lo cierto es que las inversiones s fueron llegando y ubicaron al sector, en las ltimas dos dcadas, en el rnking de los principales complejos exportadores del pas. De aqu se desprenden dos preguntas: la ms difcil de responder, por su carcter contrafctico, es: se hubieran producido igual estas inversiones sin el rgimen? La segunda, que tiene varias respuestas: por qu con un rgimen comparativamente favorable -por lo menos en los papeles- no se manifiesta el nivel de inversiones varias de magnitudes superior al nuestro que se observa en la regin?
Antes de pasar a esbozar algunas respuestas, adelantamos que vamos a dejar al litio -el mineral del momento- prcticamente excluido de este anlisis. No obstante el rgimen lo incluye, la gran cantidad de inversiones y potenciales proyectos alrededor de este recurso no se pueden explicar por la Ley.
Su dinamismo se enmarca en un contexto ms amplio que incluye al Cdigo de Minera (la posibilidad de dar concesiones a diferencia de otros pases), diferencial geolgico (calidad del recurso), una buena rentabilidad coyunturalmente alta, la demanda creciente y la necesidad de asegurar su aprovisionamiento en los mercados ms dinmicos en la adopcin de la electromovilidad. Dicho esto, vamos a los cinco puntos.
Cinco puntos para el debate
Dimensin Fiscal-tributaria. La LIM fij un tope para las regalas provinciales del 3%, pero en distintas coyunturas se establecieron tributos nacionales como los derechos de exportacin por encima de esa potestad provincial, alcanzando hasta el 10% del valor de venta. Estos derechos de exportacin no responden a un diseo sectorial y no se observan como tal en otras jurisdicciones del mundo.
Una posible respuesta para mejorar la renta del Estado y un mejor aprovechamiento de los minerales es disear un instrumento que sustituya derechos y regalas mirando el modelo de los que han establecido Per y Chile en este siglo. Estos instrumentos no se limitan a un porcentaje bajo, sino que acompaan las fluctuaciones de precios y/o mrgenes. Los ciclos favorables son un hecho y lo mejor es preverlos desde el diseo. En ese sentido, el litio debera ser un aprendizaje. Este debate no puede escindirse de la distribucin entre Nacin y Provincias, ms an cuando se trata de un recurso no renovable y acotado.
Dimensin Cambiaria. La mencin es limitada en la LIM, solo enunciada como estabilidad cambiaria, mientras que se torna central en la decisin de inversin cuando el capital proviene del exterior. Si no hay utilidades no hay negocio. Si no hay negocio no hay inversin. Mejor que la inversin ocurra porque el balance sectorial es positivo en divisas para el pas. Lo cierto es que distintas resoluciones del BCRA han modificado el acceso a divisas y la ley garantiz poco y nada. En hidrocarburos, por ejemplo, la ley 27.007 Art. 19 ratific por ley un cupo determinado. El dlar «soja» otro ejemplo.
El Decreto 753/2004 vigente hasta el 2011 fue lo ms parecido que tuvo el sector minero a un rgimen preferencial. Claro que medidas tendientes a una normalizacin macroeconmica deberan converger a evitar la necesidad de marcos sectoriales y ventanas; mientras eso no llegue, algo hay que hacer, pensando que la minera es un sector con un horizonte de maduracin de 30 aos o ms.
Como se puede observar, ambas dimensiones estn cruzadas por la estabilidad: cmo lograr la tan mentada estabilidad fiscal y cambiaria? En 30 aos no se logr reglamentar o viabilizar un instrumento que haga efectiva esa «garanta» en lo fiscal. En lo cambiario, huelga repetirlo, la ley podra dar alguna garanta mayor. En lo fiscal, aunque parezca contraintuitivo, no hay dudas de que un esquema flexible sujeto a mrgenes operativos o precios desalentara la revisin peridica en ciclos de precios altos y mejorara la ecuacin para invertir en los bajos.
Dimensin socioambiental. La ley slo invitaba a constituir una previsin ambiental con un techo pero sin un piso! (artculo 23). Es razonable otorgar beneficios fiscales e impositivos sin una garanta de inversiones responsables? Aqu s ha pasado mucha agua bajo el puente: participacin ciudadana, consulta previa, estndares ambientales, cierre de minas, gneros. Nuevas demandas. Podemos pensar cmo incorporar estas dimensiones a un rgimen de inversin? El rgimen promocional de la Ley de Economa del Conocimiento, por ejemplo, ya internaliza gneros.
Dimensin Encadenamientos Productivos. Noruega, Canad o Australia no son solo pases con una dotacin privilegiada de recursos naturales. Son naciones que han logrado apalancar buena parte de su desarrollo en RRNN, generando industrias de bienes y servicios asociados que hoy exportan al mundo. Originalmente nuestro rgimen de promocin busc facilitar la importacin sin aranceles.
Es cierto que a escala argentina no todos los bienes se van a poder desarrollar localmente, pero en determinados sectores no pueden sostenerse indefinidamente los beneficios arancelarios: incluso los locales competiran en desigualdad de condiciones frente al producto importado. La solucin no puede pasar por aumentar requisitos de compre local a nivel provincial. El rgimen nacional podra articular mejor y acompaar el desarrollo de proveedores all donde se radica la actividad extractiva con incentivos ms direccionados.
Dimensin Infraestructura. Puede el rgimen internalizar la inversin en infraestructura? Otros pases suelen compensar con la devolucin de IVA «construccin», sin tener una amortizacin acelerada como la LIM (Art.13). El IVA en grandes proyectos de inversin suele tener mejor incidencia en la ecuacin financiera, y hoy no se le presta suficiente atencin. Aqu la pregunta es por qu provincias estn generando incentivos de «obras por regalas» en lugar de usar instrumentos ms robustos que tiene a la mano la Nacin.
Sin dudas hay ms puntos para el debate y esta columna es una renovada invitacin a abrirlos. El contexto de incertidumbre macroeconmica, salvando las distancias, tiene similitudes al de los aos previos a la sancin de la LIM. Las provincias que tienen en la minera una opcin de desarrollo necesitan que el Congreso funcione en favor de ese objetivo, y que defina qu nueva ley de inversiones mineras hace falta para los prximos 30 aos. Seguir con parches y contradicciones entre normativa nacional y provincial solo ayuda a estudios jurdicos y contables y lleva a un desarrollo rengo. Rompamos la inercia, empujemos el lpiz.