Nueva etapa en Telefónica: las claves para una autonomía estratégica europea
El anuncio de que Saudi Telecom Company (STC) de adquirir una participación en Telefónica en otoño de 2023 despertó una gran expectación en la clase política española. STC, cuyo accionista mayoritario es el fondo soberano saudí, adquirió el 4,9% del capital de la empresa española y obtuvo otro 5% a través de derivados, alcanzando una posición teórica del 9,9%. Lo que supone estar justo por debajo del umbral de control extranjero que requiere autorización expresa del Estado español, fijado en el 10% por el artículo 7 bis de la Ley 19/2003 y concretado por el Real Decreto 571/2023.
«Telefónica está involucrada en una serie de tecnologías de doble uso, como la ciberseguridad y las comunicaciones seguras»
En respuesta, el Estado español, a través de su holding el SEPI, aumentó su participación en Telefónica hasta el 10%. Esta intervención fue acompañada del apoyo de socios privados considerados próximos al Estado, como La Caixa (9,9%), que demuestra la voluntad de proteger a una empresa nacional que opera en un sector considerado crítico como el de las telecomunicaciones de intereses extranjeros.
Telefónica está involucrada en una serie de tecnologías de doble uso (con aplicaciones tanto civiles como militares), como la ciberseguridad y las comunicaciones seguras, que son esenciales para las infraestructuras de defensa y civiles. La compañía de telecomunicaciones también participa en el proyecto Futuro Sistema Aéreo de Combate (FSAC), un programa de aviones de combate de nueva generación apoyado por España, Alemania y Francia. Actualmente, es el proyecto industrial paneuropeo más ambicioso del continente desde el punto de vista tecnológico. Por lo tanto, la empresa desempeña un papel clave en la interoperabilidad y resistencia de los sistemas de defensa europeos.
«Estos movimientos de capital forman parte de una tendencia europea a defender a los campeones industriales nacionales»
Estos movimientos de capital forman parte de una tendencia europea a defender a los campeones industriales nacionales. Es lo que se denomina política industrial discrecional (o vertical), es decir, el apoyo estatal a sectores específicos considerados críticos mediante subvenciones, contratación pública o el fomento de fusiones estratégicas para reforzar el capital y favorecer la aparición de empresas industriales de tamaño crítico capaces de generar importantes economías de escala.
A escala europea, esta política industrial ha consistido en promover medidas tanto defensivas como ofensivas.
En términos defensivos, por ejemplo, se ha visto un endurecimiento de las normas de filtrado de la inversión extranjera directa (Reglamento (UE) 2019/452). Sin llegar a armonizar el umbral de control obligatorio de una inversión de capital extranjero entre los Estados miembros, la UE identifica ahora los sectores críticos, esto incluye las tecnologías explícitamente de doble uso (IA, ciberseguridad, robótica, semiconductores, etc.), que requieren una mayor vigilancia por parte de los Estados miembros.
Estas tecnologías están en el centro de una feroz competencia internacional, con el regreso del presidente Trump a la Casa Blanca. Durante su primer mandato, el CFIUS (la agencia estadounidense de control de las inversiones extranjeras) endureció sus controles con la ley FIRRMA (Foreign Investment Risk Review Modernization Act) de 2018. También fue durante este periodo cuando la administración Trump introdujo la Ley de Reforma del Control de las Exportaciones (ECRA), que introduce una licencia obligatoria para la exportación de tecnologías emergentes y críticas, y la Lista de Entidades (Entity List), que impone restricciones a muchas empresas extranjeras con el objetivo de limitar el acceso a las tecnologías estadounidenses, incluidas las de doble uso. Estas medidas no han sido cuestionadas bajo la presidencia de Biden. Otras iniciativas similares han surgido de Pekín, mediante la promoción de la política de doble circulación de Xi Jinping.
«El nombramiento de Marc Murtra como nuevo presidente ejecutivo ha sido interpretado por la prensa internacional y los mercados como la voluntad de Madrid de asegurar una gobernanza alineada con las prioridades nacionales»
En un plano más ofensivo, la medida estrella se refiere a la legislación de la UE en materia de competencia, que parece haberse liberado parcialmente de treinta años de ortodoxia liberal y fomento de la libre competencia, en favor del interés de los consumidores. Esta medida permite usar excepciones a las normas que regían —de forma muy estricta— las ayudas estatales mediante la utilización de los IPCEI (Proyectos Importantes de Interés Común Europeo). Este instrumento permite a los Estados miembros, un marco condicional (impacto transfronterizo, apoyo a un avance tecnológico significativo) para subvencionar determinados sectores en un marco de colaboración paneuropeo. Esto ha dado lugar al desarrollo de políticas industriales sectoriales orientadas por el Estado, como los PERTE en España (por ejemplo, el PERTE CHIP forma parte del IPCEI Microelectrónica y Tecnologías de la Comunicación). En términos de gobernanza, el nombramiento de Marc Murtra, proveniente de Indra, como nuevo presidente ejecutivo ha sido interpretado por la prensa internacional y los mercados como la voluntad de Madrid de asegurar una gobernanza alineada con las prioridades nacionales. Indra también está muy implicada en el proyecto FCAS, en el que el Estado tiene una participación del 28%.
Además de la adquisición por STC de una participación en Telefónica, otras consideraciones justificaron la ampliación de capital del Estado en el gigante de las telecomunicaciones. Los márgenes de Telefónica se han visto presionados por la magnitud de las inversiones necesarias para desplegar la 5G, junto con el aumento de la competencia en sus mercados clave. La empresa ha tenido que movilizar considerables recursos para modernizar su infraestructura y ampliar su red de fibra óptica, al tiempo que vendía activos no estratégicos como antenas de telefonía móvil y operaciones en Latinoamérica para financiar esta transición tecnológica. Al mismo tiempo, la consolidación del mercado europeo de las telecomunicaciones, visible en España con la fusión entre Orange y MásMóvil, pero también en Francia, Alemania y el Reino Unido, ha aumentado la presión competitiva, obligando a Telefónica a adoptar estrategias de precios más agresivas.
Detrás de STC… ¿el ojo de Riad?
STC está respaldada por el fondo soberano saudí Public Investment Fund (PIF), que actualmente posee el 62% de su capital. La inversión de STC en Telefónica ilustra la ambición estratégica de Riad de diversificar sus activos en sectores globales estratégicos. PIF es el pilar central de la estrategia Visión 2030 del príncipe heredero Mohamed bin Salmán, que no solo implica una inversión nacional masiva para reducir la dependencia económica del petróleo, sino que también ha fomentado la internacionalización de sus inversiones. Como resultado, el fondo soberano saudí se ha consolidado como un actor importante en la escena internacional, con más de 30.000 millones de dólares de capital invertido en el extranjero hasta 2023, año en el que anunció su intención de adquirir una participación en Telefónica.
«El fondo soberano saudí se ha consolidado como un actor importante en la escena internacional, con más de 30.000 millones de dólares de capital invertido en el extranjero hasta 2023»
Desde su transformación en un fondo de inversión global, PIF ha adquirido participaciones considerables en empresas emblemáticas como Uber y Nintendo, ha puesto en marcha ambiciosos proyectos como NEOM, una megalópolis futurista, y ha comprado el club de la Premier League inglesa Newcastle. Estas inversiones a fondo perdido persiguen los objetivos estratégicos de desarrollo económico y tecnológico, así como el fortalecimiento del poder blando saudí. Estos esfuerzos se han visto coronados recientemente con la adjudicación de la organización de la Copa Mundial de Fútbol de 2034.
La adquisición de una participación del 9,9% en Telefónica en 2024 está en consonancia con otras inversiones en el sector europeo de las telecomunicaciones, como en infraestructuras de telecomunicaciones en Europa del Este a través de Tawal por 1.220 millones de euros (incluyendo activos en Bulgaria, Croacia y Eslovenia). Este activismo y objetivo de diversificación se reflejan en la ampliación de la composición de la cartera de PIF, tanto sectorial como geográficamente. España ni siquiera figura entre los veinte países en los que más ha invertido el PIF.
Sin embargo, las preocupaciones que llevaron al Estado español a aumentar su participación en STC cristalizaron en torno a la implicación de Telefónica en el desarrollo de tecnologías de doble uso. De hecho, STC ha manifestado su deseo de colaborar más estrechamente con Telefónica, alabando sus «infraestructuras de primer orden» y las tecnologías punteras del grupo español en ámbitos de doble uso como la inteligencia cognitiva y el Internet de las Cosas.
«El Gobierno español ya ha propuesto el nombramiento de Carlos Ocana, ex jefe de gabinete del Ministerio de Industria, para representar la participación de SEPI en el consejo y representar los intereses del Estado»
Por el momento, PIF no tiene asiento en el consejo de Telefónica. Sin embargo, para contrarrestar su posible presencia en la futura directiva de la compañía, el Gobierno español ya ha propuesto el nombramiento de Carlos Ocana, ex jefe de gabinete del Ministerio de Industria, para representar la participación de SEPI en el consejo y reflejar los intereses del Estado.
El imperativo de una defensa europea integrada, base de la futura consolidación industrial europea en tecnologías de doble uso
España, al igual que Francia (con su ley de programa militar plurianual, que adjudica 413.000 millones de euros para 2024-2030) y Alemania (con el programa Zeitenwende, anunciado en el Bundestag en febrero de 2022, que prevé un gasto de defensa de 100.000 millones de euros) prevén aumentar sus presupuestos de defensa en consonancia con los objetivos de la OTAN y en previsión de una retirada parcial de Estados Unidos de los asuntos continentales.
Siguiendo el ejemplo de la adquisición por España de una participación en Telefónica, los Estados miembros no dejarán de reforzar el capital de algunos de sus campeones nacionales para alinear la estrategia de las grandes empresas tecnológicas nacionales con estos esfuerzos presupuestarios en materia de gastos militares. Como accionista a largo plazo, el Estado está menos expuesto a los ciclos financieros erráticos y puede reaccionar más rápido para corregir los fallos del mercado que resultarán inevitablemente del proceso de innovación puntera en tecnologías duales.
«Europa se está quedando rezagada en ámbitos clave de la defensa, como la ciberseguridad, que es fundamental en una época de guerra híbrida»
La colaboración paneuropea en proyectos industriales de gran complejidad, como el FSAC, que implican elevados costes fijos y esfuerzos de investigación sostenidos, solo puede llevarse a cabo con éxito en el marco de empresas con un tamaño crítico suficiente para beneficiarse de economías de escala. Mientras tanto, Europa se está quedando rezagada en ámbitos clave de la defensa, como la ciberseguridad, que es fundamental en una época de guerra híbrida, donde la manipulación de datos y la desinformación se han convertido en poderosos instrumentos de desestabilización. En 2023, se habrá invertido veintiún veces más capital (público o privado) en empresas estadounidenses que en europeas.
La Comisión Europea podría, al igual que con los IPCEI, adoptar una postura más permisiva. Además de incrementar las participaciones públicas en el capital de las empresas industriales europeas involucradas en proyectos tecnológicos de doble uso, podría permitir su consolidación, especialmente considerando la fragmentación del sector, en particular en las cadenas de suministro y los sistemas de armamento. Esta fragmentación genera una diversidad excesiva de equipos militares, lo que dificulta la interoperabilidad, la formación y el mantenimiento.
«Los campeones industriales paneuropeos pueden acelerar la integración de la defensa europea»
Las consecuencias estratégicas y económicas de esta fragmentación del sector europeo de la defensa son graves: los esfuerzos de I+D se dispersan entre iniciativas nacionales redundantes, lo que aumenta innecesariamente los costes. La falta de economías de escala se traduce en elevados costes unitarios, lo que resta competitividad a los fabricantes europeos frente a sus rivales mundiales. Además, el bajo nivel de estandarización limita la eficacia de las fuerzas armadas europeas a la hora de llevar a cabo operaciones conjuntas, un imperativo estratégico en el contexto del aumento de las amenazas globales. Por lo tanto, una consolidación selectiva no solo podría racionalizar las capacidades industriales, sino también mejorar la eficacia y resistencia de las fuerzas europeas, al tiempo que apoyaría proyectos estructurantes como el FSAC y otras iniciativas de colaboración como la iniciativa europea Sky Shield.
Al igual que ocurre con las condiciones de elegibilidad aplicadas a las IPCEI, esta consolidación de empresas industriales europeas con proyectos tecnológicos de doble uso se aceptará sin duda con la única condición de que formen campeones industriales paneuropeos y superen los marcos nacionales. Es con esta condición que la puesta en común de los conocimientos industriales puede beneficiar a la interoperabilidad de los sistemas de armas y así, en última instancia, acelerar la integración de la defensa europea.
