Por qué no se están usando (aún) los activos rusos congelados para financiar a Ucrania
El pasado 3 de diciembre, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, compareció para presentar el plan de apoyo financiero para Ucrania propuesto por la Comisión. Dicho plan pretende dotar a Ucrania de los recursos financieros necesarios para hacer frente a sus gastos presupuestarios y de defensa durante los próximos dos años. El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha cifrado dichas necesidades en 135.000 millones de euros, de los cuales la Comisión Europea propone que la Unión Europea financie dos tercios, es decir, 90.000 millones. La cantidad restante (45.000 millones) deberá ser aportada por otros aliados internacionales que han venido prestando apoyo a Ucrania desde el inicio de la invasión rusa en 2022.
El plan de financiación presentado por Ursula von der Leyen contempla dos alternativas. La primera propuesta conllevaría la concesión de un préstamo a Ucrania, obteniéndose los fondos mediante la emisión de deuda en los mercados de capitales. El presupuesto de la Unión Europea sería utilizado como garantía. Dicha opción necesitaría del acuerdo por unanimidad de los veintisiete países integrantes de la Unión, lo cual conllevaría obtener el visto bueno de Hungría, un país que se ha mostrado más cercano al Kremlin que la mayoría del resto de miembros de la Unión.
«La Comisión Europea propone utilizar los fondos congelados rusos para conceder a Ucrania un préstamo denominado préstamo de reparación»
La segunda opción no requeriría de unanimidad para su aprobación, sino de una mayoría cualificada. Además, cuenta con el decisivo apoyo, entre otros, del canciller alemán, Friedrich Merz. Esta vía supondría cruzar lo que había sido, hasta ahora, una línea roja en la ayuda a Ucrania. La Comisión Europea propone utilizar los fondos congelados rusos para conceder a Ucrania un préstamo denominado «préstamo de reparación». Hasta la fecha, dichos activos rusos han permanecido congelados (el valor total de estos asciende a 210.000 millones de euros). Citando a la presidenta de la Comisión, la idea es «crear un préstamo de reparaciones utilizando los saldos en efectivo de los activos rusos inmovilizados en la Unión Europea». Los fondos serían, en un futuro, pagados y devueltos a Rusia por Ucrania únicamente en el supuesto de que Rusia contribuyese al esfuerzo de reconstrucción de Ucrania, una vez un acuerdo de paz fuese alcanzado.
Pese a que el uso de los fondos rusos congelados ha sido objeto de debate y controversia desde la imposición de sanciones por parte de la Unión Europea y sus aliados, Bruselas y los Estados miembros no habían dado el paso decisivo de plantear formalmente recurrir a dichos activos. Este cambio de rumbo por parte de la Comisión en relación con los fondos rusos se debe, principalmente, a las necesidades de Ucrania y al cambio de contexto que se ha experimentado en 2025.
¿Por qué se propone recurrir a los activos rusos congelados?
En primer lugar, el año 2025 ha supuesto un cambio de contexto con la vuelta de Donald Trump a la Casa Blanca. Desde el inicio de su segundo mandato, el presidente Trump ha mostrado su determinación por resolver el conflicto mediante el acuerdo entre Rusia y Ucrania. Aludiendo al elevado coste humano de la guerra y económico para Estados Unidos, Trump ha tomado el rol de mediador entre ambas partes. Estas labores diplomáticas han resultado en la propuesta de un acuerdo, basado en veintiocho puntos, para poner fin al conflicto.
Dicho acuerdo, considerado desde el inicio como mejorable por parte de los Estados miembros de la UE y por otros aliados como el Reino Unido, constituye un punto de partida para una contrapropuesta en la que están trabajando Ucrania y la Unión Europea, en coordinación con otros aliados. Estados Unidos se ha mostrado receptivo a modificar los términos de la propuesta planteada, y las negociaciones y conversaciones entre las partes se han intensificado en las últimas semanas. Así, este mes de diciembre podría antojarse clave para lograr avances en un trato que pudiera poner fin a la guerra en Ucrania.
En dicho contexto, proveer de capital a Ucrania se antoja fundamental para fortalecer su posición negociadora en las conversaciones de paz. Todo ello, en un momento en el que el calendario aprieta por la llegada del invierno, unida a la intensificación de los ataques rusos en territorio ucraniano.
«Recurrir a los activos rusos y condicionar su futura recuperación a los esfuerzos en la reconstrucción de Ucrania supondría una medida de presión adicional en las negociaciones»
Por otro lado, recurrir a los activos rusos y condicionar su futura recuperación a los esfuerzos en la reconstrucción de Ucrania supondría una medida de presión adicional de cara a debilitar la posición negociadora de Moscú. Una vez más, estaríamos ante un ejemplo de la creciente importancia de la geoeconomía en la gestión de los conflictos entre Estados. Europa trataría de forzar a Rusia a modificar sus ambiciones de expansión territorial, no mediante el uso de la fuerza militar, sino a través de la presión económica.
El segundo motivo por el que la Comisión plantea el uso de los activos rusos debe entenderse en relación con el esfuerzo económico realizado por los Estados miembros para financiar a Ucrania. Gracias a la resiliencia del pueblo ucraniano, a la imposición de sanciones que han debilitado a Rusia, y a la ayuda financiera y de material proporcionada por Estados Unidos, la Unión Europea y otros aliados, la guerra en Ucrania se ha alargado más allá del plazo que muchos analistas y líderes políticos podían prever en un primer momento. Financiar dos tercios —como propone la Comisión— de las necesidades económicas de Ucrania durante los dos próximos años supone sumar 90.000 millones de euros más de ayuda europea a los aproximadamente 187.000 millones financiados desde 2022.
A efectos comparativos, la cifra total de ayuda supondría una cantidad no muy distante del producto interior bruto (PIB) de Portugal en 2024. Todo ello, además, teniendo en cuenta que 22 de los 27 países integrantes de la Unión Europea son miembros de la OTAN, por lo que su gasto aumentará considerablemente en los años venideros tras el acuerdo, alcanzado en junio de este año, de invertir el 5% del PIB en defensa y seguridad.
En definitiva, la Comisión pretende repartir la carga económica de la ayuda a Ucrania, y, así, no tensionar en exceso las finanzas de los europeos. Unos ciudadanos que han vivido unos años de modesto crecimiento económico, unidos a una elevada inflación debida a los efectos de la pandemia y al impacto de esta guerra en el precio de la energía.
Los riesgos de recurrir a los activos rusos
Usar los activos rusos congelados es un movimiento no exento de riesgos, principalmente de índole legal, económica y de escalada de la tensión con Rusia. Además, la propuesta cuenta con el rechazo de Bélgica, país que quedaría más expuesto, en la medida en que 185.000 millones del total de 210.000 millones de los activos rusos congelados se encuentran retenidos en Euroclear, cuya sede está en Bruselas.
En relación con el rechazo de Bélgica a esta medida, una de las cuestiones fundamentales reside en el riesgo de que las sanciones actualmente vigentes se levanten. Este hecho podría suceder por un acuerdo de paz, o, más preocupante, por una falta de acuerdo dentro de la Unión Europea para prolongar dichas sanciones. Hemos de recordar que las sanciones impuestas por la Unión Europea deben ser renovadas por unanimidad cada seis meses, por lo que Hungría debe dar su visto bueno a toda prórroga. El riesgo de que las sanciones, entre las cuales se encuentran los activos del Banco Central ruso, se puedan levantar es real y motivo de preocupación en Bélgica.
«En caso de levantamiento de las sanciones, Rusia podría exigir la devolución de los fondos congelados en Euroclear y si el banco no tiene fondos la asumuría Bélgica»
Ciertamente, en caso de levantamiento de las sanciones, Rusia podría exigir la devolución de los fondos congelados en Euroclear. Si Euroclear no pudiese hacer frente a la devolución por no disponer de los fondos, Bélgica debería intervenir y asumir dicho pago. Dado el riesgo legal y económico que se acaba de exponer, se entienden las reticencias del primer ministro belga Bart De Wever y su preferencia por emitir deuda en los mercados de capitales.
Por su parte, Ursula von der Leyen y la Comisión Europea han tratado de acercar posturas con Bélgica prometiendo, entre otros, un reparto equitativo de la carga entre los Estados miembros en caso de que Bélgica tuviera que hacer frente a dichos pagos.
El Banco Central Europeo (BCE), por su parte, no ha mostrado especial entusiasmo por la propuesta y ha descartado actuar como prestamista de última instancia. Este posicionamiento del BCE no debe sorprender en la medida en que, por un lado, tiene como único mandato la estabilidad de precios en la eurozona, y, por otro lado, tiene prohibida la financiación de gobiernos.
Con todo ello, está por ver si, finalmente, se alcanza un acuerdo entre la Comisión y Bélgica, un consenso que aumentaría considerablemente las probabilidades de que la Unión Europea recurra a los activos rusos congelados.
A raíz de lo comentado en relación con la posición del BCE, usar los activos rusos podría conllevar un cierto riesgo de pérdida de valor del euro como moneda de reserva. Un pilar fundamental sobre el que descansa una moneda de reserva es la estabilidad. Si el euro se utiliza como instrumento al servicio de los objetivos estratégicos, dicha estabilidad podría verse cuestionada, reduciendo así el peso y el atractivo del euro a nivel global. Esta cuestión reviste de especial importancia dada la posición del euro como segunda moneda más importante después del dólar estadounidense. No obstante, no conviene sobreestimar este peligro, en la medida en que las alternativas al euro y al dólar no son lo suficientemente atractivas como para competir con ambas monedas. Además, Estados Unidos ha utilizado el dólar como instrumento geopolítico en distintas ocasiones sin que su moneda haya perdido su condición de principal moneda de reserva a nivel mundial.
«Dmitri Medvédev, del Consejo de Seguridad de Rusia, señala que el «robo de los activos rusos congelados» podría considerarse motivo de guerra»
Finalmente, el tercer riesgo sería provocar una escalada en las relaciones con Rusia. Moscú ya se ha pronunciado al respecto, y la retórica ha subido de tono. Vladímir Putin ha indicado que Rusia no desea una guerra con Europa, pero que está preparada si fuese necesario. Por su parte, Dmitri Medvédev, actual vicepresidente del Consejo de Seguridad de Rusia, se ha referido a la propuesta de la Comisión Europea, señalando que el «robo de los activos rusos congelados» podría considerarse un motivo de guerra.
Por todo ello, la propuesta de la Comisión Europea marca un antes y un después en un contexto en el que Ucrania necesita más que nunca el apoyo firme de sus aliados europeos. Recurrir a los activos rusos congelados supondría una medida de presión adicional, pero también conllevaría un riesgo de escalada en las relaciones con Rusia, situación que se ha tratado de evitar desde el principio del conflicto. El próximo 18 de diciembre, fecha en la que se reúne el Consejo Europeo, se antoja como la fecha decisiva. A día de hoy, parece que únicamente Bruselas (Bélgica) podría interponerse en los planes de Bruselas (Comisión Europea).
