Tras el auto de imputación del expresidente José Luis Rodríguez Zapatero, vuelve a saltar a la palestra la estrecha relación entre “lobbies” y corrupción, pero más concretamente entre “lobbies” y tráfico de influencias, como si de una automática simbiosis se tratara.

Sin entrar en el fondo del auto, que excedería el objeto de este trabajo, a lo largo de estas páginas, vamos a tratar de delimitar ambos fenómenos con la finalidad de dilucidar si, realmente, de manera constante y persistente existe una vinculación directa entre “lobbies” y delito de tráfico de influencias, o si, por el contrario, podemos imaginar contextos en los que la existencia de “lobbies” se traduzca en una manifestación legítima de participación e influencia en los procesos de toma de decisiones públicas, dentro de un marco de transparencia y legalidad.

Lobbies y Democracia: una participación legítima

El “lobby” es un término anglosajón que significa “sala de espera” o “vestíbulo” y se interpreta como un colectivo de sujetos con intereses comunes que ejecuta acciones orientadas a mediatizar o influir ante la Administración Pública, con el objetivo de promover decisiones favorables a los intereses del sector social que representan (Paúcar Chapa, 2018, p. 72).

Desde el Análisis Económico del Derecho y desde la Ciencia Política, existe un cierto consenso, a la hora de entender que algunas manifestaciones del presente fenómeno dañan las democracias y la primacía del derecho, causando graves perjuicios a la competitividad entre las empresas y es que no debe perderse de vista que nos encontramos ante un fenómeno controvertido, habida cuenta de su exigua regulación (Vázquez-Portomeñe Seijas, 2022, 2).

Sin embargo, no hay que olvidar, que no todos los grupos de presión buscan influir en las decisiones públicas para obtener intereses meramente privados, particulares, situados al margen de los de la sociedad en general. Existen claramente contextos en los que pueden surgir, por ejemplo, “lobbies”, cercanos a las autoridades gubernamentales que podrían obtener grandes beneficios interfiriendo en las decisiones importantes en ámbitos como la libre competencia, la política comercial o la ordenación de los mercados.

En efecto, el equilibrio coste-beneficio de la actividad empresarial, condicionado, en el marco del sistema económico imperante en las democracias actuales, por las decisiones adoptadas en el ámbito de las instituciones públicas, permite a agrupaciones económicas y empresariales tomar la iniciativa de estrategias de influencia sobre las políticas públicas para conseguir un marco jurídico o una decisión favorable a los intereses de uno o varios grupos de interés, o de uno varios individuos (Vázquez-Portomeñe Seijas, 2022, p. 6).

En estos casos, la lógica es indisoluble de los pilares del capitalismo económico, traducido en el poder económico del que gozan grandes grupos financieros e industriales y que les permite el acceso a representantes políticos, asesores, funcionarios de alto rango, con la finalidad de facilitarles información determinante con la que tramitar normas específicas o tomar decisiones políticas de perfil muy técnico (Kubbe, 2017, p. 263).

Encontramos, varios ejemplos de la legítima influencia ejercida por estos grupos de presión que se ha traducido en modificaciones normativas: el lobby del sector eléctrico, en relación con la regulación de las energías renovables o el lobby de las grandes cadenas comerciales que permitió la flexibilización en los horarios comerciales; entre otros.

Junto a estos grupos de presión económicos, industriales o financieros, la realidad, nos muestra que también existen, grupos y colectivos, que, con medios limitados, intentan trasladar sus puntos de vista a los cargos y representantes políticos, con el objetivo de mejorar las condiciones de acceso a los servicios sociales de determinados grupos de población. En este último supuesto, podemos entender que el “lobby” se presenta como un mecanismo de mediación entre los intereses individuales y la formación de políticas públicas. Desde esta perspectiva, podemos referirnos a lo que podría identificarse con “Lobbies Sociales”, que desarrollan actividades legales amparadas, tanto por el derecho de asociación (artículo 22 de la Constitución), como por el derecho de petición (artículo 29), a través de los que, las entidades del Tercer Sector, ejercen esta presión legítima para cambiar leyes, proteger colectivos en situación de vulnerabilidad o impulsar políticas públicas (Navarro y Andrés, 2016, 198).

Encontramos ejemplos de estos “lobbies sociales”, en el que favoreció la aprobación, en el marco del ordenamiento jurídico español, de la Ley de la Eutanasia, existiendo, a día de hoy, igualmente, distintas organizaciones que siguen ejerciendo este tipo de presiones legítimas: como la “plataforma de afectados por la hipoteca” o el “sindicato de inquilinas”, entre otras.

Todas estas prácticas (tanto las propias de grupos económicos, industriales o financieros, como las procedentes de los denominados “lobbies sociales”), no sólo son legítimas, sino que, además, responden a dinámicas ordinarias de relación con el poder y se fundamentan en la iniciativa legislativa que la propia Constitución Española reconoce al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y a la Iniciativa Legislativa Popular. Es precisamente, en estos escenarios, en los que los “lobbies” actúan como puente entre la sociedad civil, las empresas y los legisladores durante la tramitación parlamentaria, con el objetivo o bien de proveerles de información especializada, estudios de impacto y datos sectoriales, o bien de buscar que las enmiendas y redacciones finales de las leyes beneficien a los intereses de las organizaciones que representan (sindicatos, patronales, ONGs, corporaciones).

Lobby y tráfico de influencias: transparencia, legalidad y sanción

En definitiva, a la vista de todo lo manifestado, el fenómeno del “lobby” es una actividad reconocida en muchas democracias y que, en tanto que ética y transparente, resulta positiva, en la medida en que fomenta la interacción con el sector privado y facilita que los intereses de la ciudadanía sean tenidos en cuenta por los gestores políticos.

El problema reside en aquellos supuestos en los que dichas presiones o influencias por parte de los ya mencionados grupos de interés, se traducen en prácticas espurias que respondan a intereses particulares irregulares e ilícitos. Es, en ese contexto, en el que surge la sombra de la corrupción pública y, más concretamente, el fantasma del delito de tráfico de influencias, de los artículos 428 a 431 del Código Penal Español.

Ubicado en el marco de la denominada “corrupción pública”, la presente modalidad delictiva responde, en palabras del Tribunal Supremo, al “interés general de que todos los órganos de la Administración pública respondan a criterios de legalidad y efectividad, con lo que se refuerza el Estado de Derecho, así como la confianza de la ciudadanía en las personas que ejercen funciones públicas de relevancia e interés general, vulnerando la conducta aquí sancionada el mandato constitucional de que la Administración debe servir con objetividad a los intereses generales (art. 103.1 CE) y no a intereses individuales y espurios” (STS 1534/1997, de 30 de marzo; STS 537/2002, de 5 de abril; STS 480/2004, de 7 de abril, entre otras).

La conducta consiste en “influir” sobre otro funcionario o autoridad que, para sí o para un tercero, puede directa o indirectamente generar un beneficio económico. En este sentido, la “influencia” no se puede interpretar como una mera recomendación o consejo, sino como la posibilidad de incidir en el proceso motivador que conduce a la toma de decisiones (Pérez Machío, 2015, 325).

Las personas autoras tienen que valerse de las atribuciones públicas que ostentan o de los contactos previos que les vinculan a un funcionario público con la intención de lograr una utilidad pública particular. La influencia, a la que acabamos de referirnos también puede partir de un prevalimiento de relaciones jerárquicas e, incluso, de relaciones personales con el funcionario que debe adoptar la resolución (art. 428 CP).

El autor del delito de tráfico de influencias, como destaca el artículo 429 CP, también puede serlo un particular que influye en el funcionario público que ha de adoptar la resolución, prevaliéndose, exclusivamente, de la relación personal que vincula al mismo.

Por último, el artículo 430 CP sanciona tanto la conducta del “conseguidor”, esto es, ese particular o funcionario público que se ofrece a “influir” en el funcionario que ha de adoptar la resolución, a cambio de una contraprestación económica, como la de las personas jurídicas, esto es, contempla la responsabilidad penal de las personas jurídicas, de las corporaciones o de las entidades con personalidad jurídica, cuando las mismas sean responsables de cualquiera de las modalidades delictivas de tráfico de influencias mencionadas.

Especialmente relevante resulta, en este sentido, el pronunciamiento del Tribunal Supremo en su Sentencia 179/2021, de 2 de marzo (Fundamento Jurídico 4º) en el que contempla una relación de requisitos que permiten distinguir entre aquellas conductas constitutivas del delito de tráfico de influencias, de aquellas otras “influencias” o “presiones” que no tienen cabida en el mismo y que, efectivamente, podemos identificar con la actividad legítima de “lobbies”, siendo por lo tanto, aceptables legalmente:

1. “La influencia entendida como presión moral eficiente sobre la voluntad de quien ha de resolver (STS 573/2002 de 5 de abril) para alterar el proceso motivador de aquél introduciendo en su motivación elementos ajenos a los intereses públicos, que debieran ser los únicos ingredientes de su análisis, previo a la decisión, de manera que su resolución o actuación sea debida a la presión ejercida (STS 29 de junio de 1994). Siquiera no sea necesario que la influencia concluya con éxito, bastando su capacidad al efecto.
2. La finalidad de conseguir de los funcionarios influidos una resolución que genere -directa o indirectamente- un beneficio económico, -para el sujeto activo o para un tercero- entendiendo el concepto de resolución en sentido técnico-jurídico […]
   Quedan por ello fuera del ámbito de este tipo delictivo aquellas gestiones que, aunque ejerzan una presión moral indebida, no se dirijan a la obtención de una verdadera resolución, sino a actos de trámite, informes, consultas o dictámenes, aceleración de expedientes, información sobre datos, actos preparatorios, etc. que no constituyen resolución en sentido técnico (SSTS de 28 enero 1.998, 12 febrero 1.999, 27 junio 2.003, 14 noviembre 2.003, 9 abril 2007, 1 diciembre 2.008, 1 julio 2.009 y 2 febrero 2.011, aun cuando se trate de conductas moralmente reprochables y que pueden constituir infracciones disciplinarias u otros tipos delictivos.
3. […]
4. Tal tipificación busca proteger la objetividad e imparcialidad de la función pública (SSTS 480/2004, de 7 de abril y 335/2006, de 24 de marzo), incluyendo tanto las funciones administrativas como las judiciales. […]
   Como recuerda nuestra más reciente STS 300/2012 antes citada, en lo que concierne al elemento de la influencia se excluye las meras solicitudes de información o gestiones amparadas en su adecuación social interesando el buen fin de un procedimiento que no pretendan alterar el proceso decisor objetivo e imparcial de la autoridad o funcionario que deba tomar la decisión procedente.
   De la misma manera que se excluye del artículo 428 la actuación de funcionarios que se dirigen al que ha de resolver incluso siendo superiores si no se abusa de la jerarquía, tampoco basta que un ciudadano trate de influir espuriamente en el funcionario que resuelve si no mantiene con él una relación que deba considerarse de naturaleza «personal» y, además, se prevale de la misma. (STS 485/2016, de 7 de junio)”.

A la vista de lo mencionado en la presente Sentencia del Tribunal Supremo, existen características específicas que permiten distinguir la actividad legítima de “lobbies”, de aquellas “influencias” de grupos de presión (lobbies) que han de ser objeto de sanción penal, en cuanto modalidades del delito de tráfico de influencias.

En primer lugar, para que la “influencia” altere el proceso motivador del funcionario público que ha de adoptar la concreta resolución y tenga cabida en cualquiera de las modalidades delictivas del delito de tráfico de influencias, es necesario que introduzca en la misma elementos ajenos a los intereses generales, respondiendo, exclusivamente, a intereses particulares y espurios que, comprometen el mandato constitucional de que la Administración Pública debe servir con objetividad a los intereses generales.

Desde esta perspectiva, algunos supuestos de delitos de tráfico de influencias se gestan cuando ex altos cargos fichan por grandes multinacionales (eléctricas, energéticas, concesionarias) a las que previamente han favorecido desde el gobierno, como consecuencia de las presiones/influencias ejercidas por las mismas (grupos de presión -lobbies), obteniendo resoluciones que sólo favorecen los intereses particulares y espurios de dichos grupos. Hay que advertir que, en sí mismo, el fenómeno de las «puertas giratorias» “per se” no constituye delito. Sin embargo, cruza la línea penal cuando se demuestra que el puesto directivo o la consultoría es un pago diferido (puerta giratoria) por las decisiones ventajosas tomadas mientras el político estaba en activo.

En segundo lugar, el objetivo último reside en la obtención de una resolución por parte del funcionario público competente que genera directa o indirectamente un beneficio económico para el autor de la “presión/influencia” o para un tercero. Nos parece especialmente relevante destacar que la obtención del beneficio económico directo o indirecto por parte del autor no resulta relevante, para entender que el delito de tráfico de influencias está cometido. Lo que se castiga es la acción de “ejercer la influencia”. En los supuestos de los artículos 428 y 429 del Código Penal, la obtención del beneficio actúa como elemento que permite agravar la pena inicialmente prevista en cada uno de los mismos (Pérez Machío, 2015, p. 338).

En último lugar, tal y como destaca el Tribunal Supremo, las presiones e influencias procedentes de grupos de presión que buscan el interés particular, individual, ilegítimo, contrario a derecho y que comprometen o lesionan la imparcialidad y la objetividad en el ejercicio de la función pública, lejos de identificarse con la legítima participación de agentes sociales y económicos en procesos de toma de decisiones, requieren de la intervención del Ius Puniendi del Estado.

La persecución penal de todas las formas de corrupción pública es una solución determinante, pero no la única. El desarrollo de mecanismos que favorezcan el buen gobierno, la integridad y la transparencia, evitando conflictos de intereses, se presenta igualmente, como una solución idónea y efectiva frente a esta clase de conductas. Así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, si bien se presenta como el marco principal que obliga a las Administraciones a publicar información pública, no regula de forma exhaustiva a los grupos de interés. La actividad ilegal de “lobbies” mediante el control de la influencia política a través de Registros de Grupos de Interés y códigos de conducta, se contempla en distintas normativas autonómicas, entre las que destacamos, la Ley 3/2026, de 14 de mayo, de transparencia de Euskadi. Una norma relativamente reciente que, con el objetivo de controlar la actividad de los “lobbies” en el País Vasco, contempla una serie de medidas clave:

• Registro de Grupos de Interés: La ley crea un registro electrónico público y gratuito donde deben inscribirse los “lobbies” que busquen influir en la elaboración de políticas o normativas públicas.
• Obligaciones y Códigos de Conducta: Los grupos inscritos deben declarar las entidades que representan, sus objetivos y la financiación. Además, están sujetos a un código de conducta obligatorio y a controles de verificación para asegurar el cumplimiento de la ley.
• Autoridad Vasca de Transparencia (Gardena): Se pone en marcha esta agencia independiente para vigilar la transparencia institucional, controlar la rendición de cuentas y asegurar que los grupos de presión operen dentro de la legalidad

La presente norma contempla, igualmente, un régimen sancionador que tipifica como infracciones en materia de transparencia, el incumplimiento de las obligaciones declarativas o la vulneración del código de conducta, con sanciones y penalizaciones específicas tanto para los infractores, como para el personal empleado público.

Cabe destacar, igualmente, que, a nivel estatal, existe un “Proyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés (actividades de lobbying) en el ámbito de la Administración General del Estado y de su sector público institucional. La iniciativa busca transformar la percepción opaca de los grupos de interés a nivel estatal con más obligaciones de transparencia y reconociéndolos como actores legítimos, responsables y abiertos en la influencia sobre el diseño de las políticas y en la adopción de las decisiones públicas. Entre las obligaciones que introduce el Proyecto de Ley ahora comentado, hay que mencionar, muy especialmente, la obligación de los “Lobbies” de inscribirse en los Registros de Grupos de Interés de ámbito Estatal, así como la obligación de someterse a los principios de conducta establecidos en el Código de Conducta aplicable los mismos, como el principio de honestidad, el de integridad y el de transparencia, así como el principio de no ofrecer regalos, ni favores, ni servicios en condiciones ventajosas al personal público, ni intentar influir en la toma decisiones públicas de manera ilícita, ni recurriendo a una presión abusiva.

El proyecto se enmarca en el Plan Estatal de Lucha contra la Corrupción que incluye otras iniciativas, algunas todavía en tramitación (como el Anteproyecto de Ley Orgánica de Integridad pública y el Anteproyecto de Ley de la Administración Abierta) y otras ya aprobadas, como la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción y el Plan de Acción por la Democracia.

Habrá que prestar atención al recorrido normativo de los anteproyectos y proyectos mencionados, porque se presentan, junto con la intervención punitiva del Estado, como los instrumentos y herramientas más efectivas para hacer frente a una serie de conductas que socavan la confianza de la ciudadanía y que vulneran el correcto funcionamiento de la Administración pública.

En definitiva, la influencia de los “grupos de presión o lobbies”, siempre que sea legítima y que se sustente sobre la base de la participación activa en procesos de toma de decisiones políticas, dentro de un marco de transparencia y legalidad, se presenta como activo importante en el juego de la democracia participativa al que la ciudadanía no debería renunciar. Pero de igual manera, tenemos que dotarnos de todos aquellos instrumentos que nos van a permitir, tanto desde un punto de vista preventivo, como desde un punto de vista sancionador, impedir la presión ilegítima e ilegal sobre la Administración Pública por parte de aquellos grupos de presión que, movidos por intereses particulares y espurios, atacan los cimientos del Estado Democrático.

Referencias bibliográficas

Kubbe, l., «Elites and Corruption in European Democracies», en ‘Parties, Governments and Elites: The Comparative Study of Democracy’, editado por Harfst, Kubbe y Pogunkte. Edit. Springer, Wiesbaden, 2017, pp. 245 a 275.

Navarro, J. y Andrés, C., “Lobbying”, en Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 10, 2016, pp. 191 a 201.

Paucar Chapa, M.E., “El lobby y la corrupción política”, en ‘Anuario de Derecho Penal. Problemas actuales de Política Criminal’, capítulo 3, 2018, pp. 71 a 92.

Pérez Machío, A.I., “Artículos 428 a 431: del tráfico de influencias”, en Comentarios prácticos al Código penal (Delitos de falsedades, contra la administración pública y contra la administración de justicia, artículos 386-471 bis), dirigido por Gómez Tomillo. Edit. Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2015, pp. 321 a 344.

Vázquez-Portomeñe Seijas, F., “Lobbying, influencias y corrupción. El artículo 12 del Convenio del Consejo de Europa contra la corrupción como modelo tipo para la criminalización del lobbying oculto”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 2022, pp. 1 a 21.