Colombia sigue respondiendo al conflicto con enfoques diseñados para una guerra que cambió. Es un hecho que los desafíos de seguridad persisten en 2025, las disputas entre grupos armados alcanzaron su nivel más alto en años y al menos 13 zonas del país estaban en confrontación activa casi el doble de las que existían en 2022, según el balance anual de la Fundación Ideas para la Paz (FIP). Pero el principal desafío para la paz no es solo la persistencia de grupos ilegales ni sus pugnas, sino que el país sigue interpretando el conflicto armado bajo marcos que ya no describen adecuadamente la realidad territorial.

Lo que persiste son estructuras con lógicas propias que no buscan disputar el poder central, sino controlar territorios, regular economías y ejercer formas de autoridad local. Esa transformación redefine el problema y, por tanto, también debería redefinir las respuestas.

Hoy predomina un entramado de disputas territoriales fragmentadas, economías legales y también ilegales capturadas o reguladas por actores armados, y dinámicas de violencia que responden más a incentivos económicos que a agendas ideológicas. Seguir abordando esta realidad desde categorías anteriores no es solo un problema de diagnóstico, sino un obstáculo para diseñar respuestas que funcionen.

Este cambio en la naturaleza de la violencia organizada ocurre en paralelo con una transformación menos visible pero igualmente relevante: la forma en que se configura la gobernanza del territorio, entendida como el entramado de relaciones entre actores, normas y comunidades que inciden en la regulación territorial, desde la solución de conflictos hasta la provisión de servicios, sin que ningún actor lo controle del todo.

En buena parte del país no existe una sustitución simple entre Estado y actores armados. Lo que existe es una gobernanza fragmentada, bajo la cual distintas formas de autoridad coexisten, se superponen o compiten. En muchos municipios, por ejemplo, puede ocurrir que el Estado administre programas sociales, las alcaldías medien conflictos cotidianos y, al tiempo, los grupos ilegales regulen horarios y dicten reglas para la movilidad, las economías locales o las formas de justicia informal.

La capacidad del Estado, entonces, es desigual, y su presencia no siempre se traduce en autoridad efectiva. Incluso, en muchos territorios no logra consolidarse como referente principal de orden. Este contexto condiciona cualquier intervención. A esto se suma un rasgo estructural que agrava el desfase: la alta centralización del Estado colombiano. Las decisiones, recursos y capacidades siguen concentrados en el nivel nacional, mientras los problemas más complejos se manifiestan en lo local. Esta desconexión no solo retrasa la respuesta institucional; también limita la posibilidad de construir una gobernanza efectiva basada en el Estado de derecho en los territorios donde ésta es más urgente.

¿Negociar la paz o construirla?

La conversación pública sobre la paz, sin embargo, no ha dialogado con la transformación del conflicto al ritmo necesario. El Acuerdo de 2016 identificó un conjunto de cambios estructurales que siguen siendo pertinentes —reforma rural, inclusión política, transformación de economías ilegales—, pero la discusión se desplazó hacia la valoración política antes de que su implementación pudiera demostrar resultados. El más reciente informe del Instituto Kroc, publicado en 2025, ratifica que una proporción amplia de las disposiciones del Acuerdo sigue sin completarse, en particular las relacionadas con reforma rural y participación política.

No por falta de diseño, sino por limitaciones persistentes en la capacidad del Estado para operar en los territorios donde esas transformaciones son más necesarias. Esa limitación se profundiza cuando se confunden dos tareas que tienen lógicas distintas: negociar la paz y construirla. La negociación con grupos armados ilegales puede contribuir, en algunos contextos, a reducir la violencia o a generar condiciones de estabilización. Pero su naturaleza depende de cómo se caracterice al actor: la negociación política tiene sentido frente a grupos rebeldes o insurgentes, mientras que frente a estructuras criminales la respuesta más usual es el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento. Confundir esos caminos (o aplicar uno donde corresponde el otro) produce mesas de diálogo que no pueden cumplir lo que prometen.

En cualquier caso, la construcción de paz entendida como la creación de condiciones sostenibles de gobernanza, desarrollo y seguridad no puede quedar supedita al ritmo ni a los resultados de los procesos de diálogo. Cuando esas dos dimensiones se confunden, la política pública pierde foco y la acción estatal en el territorio se desacelera cada vez que una negociación enfrenta dificultades.

A esta confusión se suma otro desafío: la separación entre agendas que en la práctica son inseparables. Paz, seguridad y desarrollo siguen siendo gestionadas como campos distintos, con instituciones, instrumentos y lógicas propias. Pero en el territorio operan de manera simultánea y se condicionan mutuamente. La ausencia de oportunidades económicas alimenta la persistencia de economías ilegales, la inseguridad limita la inversión, la desconfianza institucional reduce la eficacia de cualquier intervención. Sin integración, ninguna de estas agendas funciona plenamente.

Y, sin embargo, la respuesta institucional ha tendido a avanzar en la dirección contraria: se acumulan instrumentos que se superponen sin articulación clara, añadiendo complejidad donde se necesita coherencia.

A esta falta de coherencia se suma una tendencia recurrente: la creación de nuevos instrumentos en lugar de la consolidación de los existentes. Cada gobierno introduce nuevas apuestas que se agregan a un entramado ya complejo, sin resolver los problemas de fondo, lo que produce un efecto acumulativo de más capas institucionales y menos capacidad efectiva.

La implementación de la reforma rural lo ilustra bien: de acuerdo con los análisis de la FIP, la urgencia por mostrar resultados ha llevado a privilegiar la compra de predios grandes sobre la priorización técnica de beneficiarios, dejando subutilizados instrumentos diseñados precisamente para evitar esas distorsiones (como el Registro de Sujetos de Ordenamiento). Parte de esa incoherencia proviene, además, de una desconexión poco atendida entre los programas diseñados para promover el desarrollo territorial y los marcos normativos -ambientales, de ordenamiento y de uso del suelo- que condicionan lo que realmente es posible hacer en cada territorio. El resultado es predecible: expectativas que no pueden cumplirse, una erosión progresiva de la credibilidad del Estado ante las comunidades que más lo necesitan y, en últimas, un debilitamiento de la propia gobernanza que se debe construir.

El próximo gobierno va a heredar ese conjunto de tensiones sin resolver. Un conflicto que mutó y se fragmentó, mientras que las respuestas del Estado siguen siendo más de lo mismo. Instrumentos que existen, pero no se ejecutan con coherencia. Y una fragmentación institucional que dificulta cualquier intervención sostenida en el territorio. Todo eso se traduce en un problema de gobernanza: el Estado no logra consolidarse como referente legítimo precisamente donde más se lo necesita. Frente a ese escenario, los ajustes marginales difícilmente serán suficientes.

¿Cómo dar un giro?

Avanzar exige, al menos, tres reorientaciones. La primera: leer con mayor precisión los actores armados y las respuestas posibles; no todas las situaciones admiten el mismo tipo de intervención. La segunda es separar con claridad la lógica de la negociación de la de la construcción de paz (la primera puede ser contingente, la segunda es estructural y no puede depender del estado de unas mesas de diálogo).

La tercera reorientación, y quizás la más exigente, es reconocer que fortalecer la gobernanza territorial no es una agenda separada de las anteriores: es la condición que las hace posibles. El Estado no construye gobernanza desde un nuevo programa, sino siendo el actor más confiable y continuo en el territorio:-el que articula lo que ya existe en lugar de superponerle una capa adicional.

Regiones como el Catatumbo muestra con claridad las consecuencias de esa falta de continuidad y articulación estatal. Incluso cuando se suscriben pactos territoriales -acuerdos entre el actual gobierno nacional, autoridades locales y comunidades para articular intervenciones en zonas críticas-, si los compromisos no se traducen en acciones verificables, los acuerdos pierden credibilidad antes de poder demostrar resultados. En ese espacio, son los actores armados quienes terminan imponiendo reglas de convivencia y controlando el acceso a recursos, no necesariamente porque las comunidades los avalen, sino porque operan desde la coerción en zonas donde la presencia estatal ha sido intermitente. Cada instrumento abandonado, más que un fracaso técnico, en una cesión de legitimidad frente a quienes gobiernan por la naturaleza.

Parte de esa gobernanza exige también que el Estado insista en articularse con sectores estratégicos en las regiones. El sector empresarial es un ejemplo: cuando el entorno institucional es incoherente -instrumentos superpuestos, reglas inciertas, ausencia de información confiable- los actores que podrían contribuir a la transformación territorial terminan alejándose. Igual ocurre con las comunidades: su participación no es un tema adicional sino parte constitutiva de la gobernanza, reconociendo que son actores con capacidades, intereses y asimetrías propias. Son ellas quienes en buena medida validad, o no, la presencia del Estado e inciden en las transformaciones tienen arraigo real en el territorio.

La pregunta que queda, y que el próximo Gobierno tendrá que responder de alguna manera, no es si Colombia debe construir paz -aunque hay que insistir en que ese consenso todavía falta- sino si la administración entrante tendrá la voluntad de gobernar con lo que ya existe.

El país cuenta con instrumentos, compromisos y territorios que llevan años esperando que el Estado llegue a quedarse, no a inaugurar. Esa decisión -implementar y fortalecer antes que crear- es, en el fondo, una apuesta por la gobernanza: la única que puede convertir lo que hoy son agendas dispersas en una transformación territorial real.

Este análisis se publico el 9 de mayo de 2026 en El Tiempo